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France 
La mobilisation contre «une immigration jetable».
Quelque 35 000 personnes ont protesté, le 13 mai 2006, à Paris contre le projet de réforme du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Dans d’autres villes, parmi la vingtaine où des cortèges se sont formés, les manifestations y ont été très importantes, notamment à Marseille et à Clermond-Ferrand où certains observateurs parlent de la plus grosse manifestation depuis 1998. Organisée à l’appel des 600 organisations associatives, politiques et syndicales du collectif Uni-e-s contre une immigration jetable (UCIJ), la manifestation visait à obtenir le retrait du projet qui facilite l’«immigration utile» à la France au détriment de l’«immigration subie» qui serait rejetable quels que soient les droits - vie familiale et personnelle ou asile, notamment - dont elle peut se prévaloir. Le débat doit encore avoir lieu au sénat français en juin 2006. Les manifestant·e·s ont rejeté la conception purement utilitariste de l’étranger admissible en France, conception qui fonde la ligne politique du gouvernement, laquelle tend à devenir également celle de l’Union européenne (UE). Cette orientation est aussi à l’œuvre en Suisse et trouve une concrétisation encore plus «ferme» dans la LEtr et la LAsi soumises à référendum. Selon les critères définis dans le CESEDA, l’immigré·e est d’autant plus «utile» qu’il est condamné à la précarité. Suppléant aux carences conjoncturelles de l’économie nationale, il est un intermittant jetable dont le droit au séjour peut être remis en question dès lors qu’on jugerait ne plus avoir besoin de lui. Nous portons ci-dessous à la connaissance de nos lectrices et lecteurs une analyse du CESEDA effectuée par le collectif Uni·e·s contre une immigration jetable (disponible aussi au format pdf). Son argumentation fait écho aux arguments avancés contre la LEtr et la LAsi en Suisse. réd. Le collectif «Uni·e·s contre une immigration jetable» a lancé une pétition contre ce projet de loi. Nous vous invitons à la signer sur le site web www.contreimmigrationjetable.org
Uni·e·s contre une immigration jetable
1°- La délivrance des titres de séjour: la carte "vie privée et familiale" et la carte de résident A - La fin des possibilités légales de régularisation: l'irrégularité à perpétuité A – la procédure de droit commun: toujours plus de précarité A - Les ressortissants des États membres de l’Union européenne, des autres États parties à l’Espace économique européen et de la Suisse ainsi que les membres de leurs familles. II – Pour le compte d’une «immigration choisie»: 1°- Des étrangers réduits à leur force de travail A - la carte de séjour temporaire mention «salarié» 2°- La carte «compétences et talents»: pour le «rayonnement» de la France 3°- Les étudiants: l’officialisation de la sélection 1° - Le retour de l’interdiction administrative du territoire 2° - La création d’une nouvelle mesure d’éloignement: l’obligation de quitter le territoire français 3° - La protection rognée contre les mesures d’éloignement 4° - Modifications relatives à la rétention administrative IV – Le droit d’asile ou ce qu’il en reste 1° – La liste nationale des pays sûrs 2° - Allocation temporaire d’attente: pas encore appliquée, déjà modifiée V – L’outre-mer: terre d’exception 1° - «Paternité de complaisance» à Mayotte 2° - L’éloignement de la Guyane, de la Guadeloupe et de Mayotte 3° - Extension des pouvoirs de contrôle 4° - Modifications du code du travail de Mayotte Deux ans après la loi dite Sarkozy du 26 novembre 2003 modifiant la législation sur l'immigration et l'asile, le gouvernement a décidé de procéder à une nouvelle réforme. Cette fois-ci, il ne s’agit pas d’une nième modification du statut des étrangers résidant en France. La précédente, présentée comme une merveille de réalisme et d'équilibre, avait pour objectif affiché de lutter contre l'immigration irrégulière, par une prétendue maîtrise des flux migratoires, et d'en finir avec la double peine. Le ministre de l'intérieur entendait alors afficher «fermeté» à l'égard de ceux jugés indésirables et qui profitaient des failles du système pour s'installer dans la clandestinité et «humanité» à l'égard de ceux, victimes de la double peine, qui avaient grandi en France et qui méritaient à ce titre de ne pas être expulsés vers un pays d'origine inconnu. Le bilan finalement réalisé n’est guère convaincant [2]. Les organisations, dont le rôle consiste à aider, conseiller et accompagner les étrangers et leurs familles dans leurs démarches administratives, savent que la loi a rendu la vie impossible à des milliers de personnes, en remplissant au passage les centres de rétention, sans oublier la multiplication des interpellations fondées sur la couleur de la peau. Mais cette loi n'a pas suffi. Persévérant dans sa volonté de désigner l'étranger comme le responsable de tous les maux et l'immigration comme Le problème, en sa période préélectorale prompte à générer abus et écarts verbaux, le gouvernement s'apprête à mener une nouvelle bataille destructrice sur le statut des étrangers, en les livrant plus encore au pouvoir discrétionnaire des préfets. S'inspirant pour partie de la politique européenne, le projet de loi consacre officiellement une reprise de l'immigration, en l'enfermant dans une approche entièrement utilitariste. Il est censé correspondre au nouveau credo gouvernemental, à savoir stopper l'immigration «subie» et promouvoir une immigration «choisie». Cette réforme n’est pas une réforme de plus: elle constitue une véritable rupture en ce sens que, pour la première fois, on désigne officiellement comme «immigration subie» l’immigration de famille (terme entendu ici largement). «Uni(e)s contre l'immigration jetable», qui rassemble plus de 300 organisations, propose une analyse commune de ce projet, fruit d'une réflexion et d'un travail collectifs. Indiquons que ce projet a été plusieurs fois remanié pour atteindre sa forme définitive. Il nous est apparu nécessaire de faire état des évolutions de ce document d'une part parce que le premier document de travail interministériel (en date du 18 décembre 2005) est transparent sur les intentions réelles du gouvernement, d'autre part parce que rien n'indique que le projet finalement déposé à l’assemblée nationale n'évoluera pas encore au fil des débats parlementaires dans un sens proche de ces intentions originelles. En tout état de cause, «Uni(e)s contre l'immigration jetable» entend se battre avec force contre cette réforme qui projette de réduire l'étranger à la force de travail qu'il représente, en niant les droits attachés à sa personne. Ce faisant, le gouvernement poursuit son entreprise de déstabilisation de populations déjà fragilisées par des années de politique aveugle, indigne et méprisant les libertés fondamentales. I - Pour en finir avec une immigration prétendument «subie»: de nouvelles atteintes aux droits fondamentaux Le projet «relatif à l'immigration et à l'intégration» - puisque tel est son nom ! – s’attaque une fois de plus aux droits et libertés dont la valeur constitutionnelle doit ici être rappelée: Le respect de la vie privée ; Le droit à mener une vie familiale normale ; -La dignité ; -Le droit d'asile ; - L’intérêt supérieur de l’enfant. De la sorte, le projet de loi, sans conteste, va créer de nouveaux cas de sans-papiers et des situations administratives inextricables. 1°- La délivrance des titres de séjour: la carte «vie privée et familiale» et la carte de résident La carte «vie privée et familiale» a fait son apparition dans le paysage juridique en 1997. Elle ne doit pas être considérée évidemment comme une avancée, car il s'est agi à l'époque de prévoir la délivrance «systématique» d'un titre précaire (carte de séjour temporaire) - la carte a une durée de validité d'un an - à l'égard de catégories d'étrangers qui à l'origine bénéficiaient de «plein droit» d'une carte de résident. Par la suite, le législateur n'a eu de cesse de grossir les cas de délivrance de la CST, par transfert d'un titre vers un autre, en réduisant considérablement les catégories pouvant obtenir de plein droit la seule carte permettant raisonnablement de trouver un emploi stable et un logement, à savoir la carte de résident. Avant d'analyser les catégories pouvant obtenir de plein droit la CST «vie privée et familiale» telles qu'elles sont redéfinies par le projet, il convient d'indiquer que toute délivrance d'un titre temporaire sera subordonnée à la production d'un visa long séjour: «Sous réserve des engagements internationaux de la France et des exceptions prévues par les dispositions législatives du présent Code, l’octroi de la carte de séjour temporaire et celui de la carte de séjour ‘compétences et talents’ sont subordonnés à la production par l’étranger d’un visa pour un séjour d’une durée supérieure à trois mois» (art. L 311-17 du CESEDA, art. 2 du projet). Certaines exceptions sont prévues par le texte. Cette exigence, qui permet de renforcer le contrôle en amont exercé par les autorités consulaires, a vocation à faciliter le travail des préfectures. Il suffira d'indiquer, à titre de motivation, l'absence de visa pour débouter la personne de sa demande. A - La fin des possibilités légales de régularisation: l'irrégularité à perpétuité 1° - Le projet supprime tout d'abord la possibilité pour les étrangers résidant habituellement en France depuis 10 ans (ou 15 ans si, au cours de cette période, ils ont séjourné en tant qu'étudiant) d'obtenir une CST «vie privée et familiale». Le 3° de l'article L 313-11 est tout simplement abrogé. Cette carte représente jusqu'alors une perspective de régularisation pour toutes les personnes sans papiers, en leur permettant enfin de sortir de l'impasse administrative dans laquelle elles se trouvent depuis longtemps. Contrairement à ce que prétend le gouvernement, le nombre de personnes régularisées à ce titre est très modeste, sans compter qu'il est très difficile de prouver ces 10 ans de séjour habituel eu égard aux exigences des préfectures en la matière. Avant l’entrée en vigueur de la loi Pasqua du 24 août 1993, l’étranger qui justifiait par tous moyens avoir sa résidence habituelle en France depuis plus de 15 ans obtenait de plein droit une carte de résident. Le droit de se voir délivrer un titre de séjour (mais cette fois une carte temporaire d’un an) en raison de la longue présence en France (15 ans) a été rétabli en 1997, à la suite de la grève de la faim à l'église Saint Bernard. Il s'agissait alors de reconnaître qu'une telle présence en France avait permis nécessairement de nouer des liens privés et familiaux dont le législateur ne pouvait pas ne pas tenir compte. En conséquence, cette ouverture ne s'analyse aucunement comme «une prime à la clandestinité», mais comme la reconnaissance d'une intégration de fait dans la société française. Autrement dit, et sur le plan juridique, le séjour prolongé sur le territoire français - 10 ans d'une vie tout de même… - présume de l'existence d'une vie privée et/ou familiale sur place méritant d'être protégée au sens de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et du citoyen. On peut du reste penser que, dans le cadre de litiges individuels, le refus de délivrance d'un titre de séjour pour des personnes pouvant faire valoir une telle antériorité sur le sol français pourrait être censuré par le juge administratif ou la Cour européenne des droits de l'homme. Au bout du compte, les personnes sans papiers n'auront aucune possibilité réelle d'être régularisées. A tout le moins, comme le gouvernement l'a ironiquement rappelé, elles dépendront du bon vouloir des autorités préfectorales, pouvant ou non faire usage de leur pouvoir de régularisation. Lorsque l'on sait avec quel empressement elles usent de ce pouvoir, on peut craindre la poursuite sans fin de l'irrégularité pour des étrangers qui ont manifestement vocation à vivre ici. Ils continueront à alimenter en main d'œuvre certains pans de l'économie. Il n’est aucunement envisagé de permettre à des milliers de personnes déjà sur place de venir satisfaire aux «difficultés de recrutement» (v. II sur l’immigration «choisie») mises en avant pour justifier une reprise de l’immigration de travail. 2° - En second lieu, le projet s'attaque à une catégorie «fourre-tout» (7° de l'article L 313-11) permettant aux étrangers d'obtenir la même CST dès lors qu'ils peuvent faire valoir des liens personnels et familiaux en France. Là encore il ne s'agit pas d'une largesse du législateur. Cette catégorie a été créée par la loi du 11 mai 1998 afin de tenir compte de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme qui garantit le respect de la vie privée et familiale. Si par voie de circulaire on a en pratique considérablement réduit les possibilités de revendiquer ces liens privés et familiaux en fixant des conditions non prévues par la loi, le projet renforce les obstacles au point de vider le texte de sa substance. Il convient d'abord de préciser que la mesure s'applique aux étrangers qui n'entrent dans aucune autre catégorie (parents d'enfants français, conjoints de Français, membre de famille ouvrant droit au regroupement familial), mais «dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs de refus». Le gouvernement a renoncé à décliner de façon précise les conditions requises pour pouvoir prétendre à une CST au titre des attaches personnelles et privées. Mais la formule vague, finalement élue, est tout aussi inquiétante car elle laisse une fois de plus une large marge de manœuvre aux préfets: les liens personnels et familiaux sont appréciés «notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d’existence de l’intéressé, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d’origine». Le «notamment» laisse entendre que d’autres éléments pourront être pris en compte. En pratique, il est certain que les quatre conditions édictées par le projet seront examinées en priorité, à savoir: A première vue, le fait d’exiger cumulativement ces conditions montre que le gouvernement entend verrouiller l’accès à cette catégorie. Rares, compte tenu desdites conditions, seront ceux qui pourront faire valoir leurs liens personnels et familiaux en France. Il s’agit d’une disposition visant à afficher le respect de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme mais qui n’en garantit pas le respect effectif. On peut prendre l’exemple des personnes accompagnantes de malades afin de montrer l’incohérence et la dangerosité de telles modifications. Il n’existe pas les concernant de dispositif spécifique. Aussi elles peuvent aujourd’hui obtenir un droit au séjour sur le fondement de l’actuel article L 313-117°. Il y a toutes les chances qu’elles en soient privées si le projet était adopté en l’état. Il est en conséquence à prévoir que suite à un refus de séjour les accompagnants de malades resteront tout de même en France pour soutenir leur conjoint ou leur enfant malade, mais ce soutien sera entravé par l’irrégularité de leur séjour et la précarité qui en découle. En définitive, ce sera la santé et l’état psychologique des malades en question qui pâtiront de cette nouvelle disposition. Par exemple, comment un enfant atteint par une pathologie lourde pourra-t-il être suivi convenablement si l’irrégularité du séjour de ses parents l’enferme dans des conditions de vie très précaires et pathogènes ? B - Les conjoints de Français: un amour suspect Les mariages français-étrangers sont dans le collimateur de l'actuel gouvernement. Après avoir, en 2003, créé le délit de mariage de complaisance et renforcé toujours en 2003 les contrôles lors de la célébration du mariage [3], il entend derechef durcir les conditions pour obtenir une simple carte de séjour temporaire (pendant très longtemps, la seule qualité de conjoint de Français donnait droit à une carte de résident dans la mesure où cela suffisait à démontrer des attaches particulièrement fortes et durables en France). Au regard de l’actuel projet de loi, pour obtenir un titre d’un an, les étrangers mariés avec des Français devront obligatoirement retourner dans leur pays d'origine pour y attendre la délivrance hypothétique d'un visa de long séjour. Actuellement il est requis qu'ils soient entrés de façon régulière en France, ce qui constitue déjà un obstacle majeur. Avec l'exigence d'un visa de long séjour, il est clair que beaucoup resteront bloqués dans leur pays, en raison de la pratique de nombreux services consulaires qui refusent la délivrance du visa au motif que le mariage a été contracté à des fins étrangères à la vie conjugales. Il s'agit là d'une atteinte essentielle au droit à mener une vie familiale normale. Pour la délivrance d'une carte de résident, la suspicion est plus grande encore. L'article L 314-11 en vigueur donne accès de plein droit à la carte de résident, sous réserve de séjour régulier, «à l'étranger marié depuis au moins deux ans avec un ressortissant de nationalité française, à condition que la communauté de vie n'ait pas cessé, que le conjoint ait conservé la nationalité française et, lorsque le mariage a été célébré à l'étranger, qu'il ait été préalablement transcrit sur les registres de l'état civil français». Il est tout bonnement prévu de supprimer ce cas de délivrance de plein droit de la carte de 10 ans. A la place, le projet prévoit que les préfets auront la possibilité – et non l’obligation – d’attribuer une carte de résident aux conjoints de Français, à condition qu’ils soient mariés depuis au moins trois ans. Ce déclassement opéré pour les conjoints de Français (éligibles de plein droit à la carte de dix ans pour devenir simples candidats livrés au pouvoir discrétionnaire de la préfecture) les soumettrait du coup automatiquement à la condition d'intégration dans la société française, avec toutes les incertitudes qu'elle emporte. Il est prévu aussi de retirer la carte de résident en cas de rupture de la vie commune, dans la limite de quatre ans à compter de la célébration du mariage. L’examen de passage est bien long pour finalement avoir un droit permanent à rester sur le sol français. La survie et la pérennité du droit au séjour ne sauraient être subordonnées aux aléas de la vie de couple. Le fait de se séparer au bout de trois ou quatre ans ne rend en aucun cas suspect le mariage. Enfin, la durée de communauté de vie permettant aux conjoints de Français de demander la nationalité française passerait de deux à quatre ans si le couple réside en France et de trois à cinq ans si le couple habite à l’étranger. Il faut ici ajouter que depuis la loi du 26 novembre 2003, l’accès à la nationalité du conjoint de Français a déjà été rendu plus difficile par l’allongement des délais et surtout par l’introduction de critères subjectifs, comme «la communauté de vie affective» et «la connaissance de la langue française». Au bout du compte, cette déclaration de nationalité, conçue comme simple, tend à s’apparenter à une procédure de naturalisation. En allongeant à nouveau le délai – ce qui ne se justifie pas – on retarde inutilement l’accès à la citoyenneté pleine et entière. Ainsi pour ne prendre que cet exemple, le conjoint de Français qui serait tenté par la fonction publique doit, avant de pouvoir passer des concours, attendre si longtemps qu’une fois qu’il remplit la condition, soit il ne peut plus se présenter aux concours pour des critères d’âge, soit il a dû y renoncer pour vivre. Les modifications annoncées renforcent les situations de dépendance conjugale qui sont malheureusement propices aux violences et aux pressions. C – Les parents d’enfant français Le projet touche peu à la catégorie des parents d’enfants français. Ils devront attendre trois ans au lieu de deux pour pouvoir demander une carte de résident. De toutes les façons, depuis la loi du 26 novembre 2003, la préfecture n’est pas tenue de délivrer une telle carte aux parents d’enfants français. Auparavant, ces derniers pouvaient bénéficier de plein droit d’une carte de 10 ans (sous l’empire de la loi du 24 août 1993, c’était à la condition que le parent «exerce, même partiellement, l’autorité parentale à l’égard de cet enfant, ou qu’il subvienne effectivement à ses besoins», condition qui est aujourd’hui exigée pour obtenir une carte d’un an). En revanche, le texte entend mettre en place une procédure de contestation des reconnaissances d’enfants tout à fait inédite en droit de la famille au point de créer en la matière un véritable bouleversement. Ce dispositif, initialement conçu par le ministère de l’Outre-mer pour Mayotte, a été au fil des avant-projets de loi successifs inscrit dans le Code civil comme un dispositif de droit commun, opposable à tous, puis expérimenté uniquement à Mayotte et en Guyane… jusqu’au projet de loi du 30 mars 2006 qui limite finalement l’expérimentation à Mayotte. C’est censé faire écho aux «dérives» prétendument constatées en la matière. Outre que le gouvernement poursuit la démarche - contestable - consistant à multiplier les «régimes d’exception» dans les territoires français lointains, ce dispositif doit s’analyser comme un ballon d’essai. Il n’est pas impossible qu’il finisse par s’étendre à l’ensemble du territoire. Le projet envisage de permettre à l’officier d’état civil qui reçoit la reconnaissance d’un enfant de saisir le parquet s’il estime qu’il existe «des indices sérieux laissant présumer que la reconnaissance est invraisemblable ou frauduleuse». Le parquet devra alors dans un délai de quinze jours, soit autoriser la reconnaissance, soit s’y opposer. Il pourra aussi décider de surseoir pendant deux mois maximum pour faire procéder à une enquête, avant de prendre une décision. L’auteur de la reconnaissance pourra contester la décision de sursis ou d’opposition du parquet devant le tribunal de grande instance. La reconnaissance pourra ainsi être retardée de deux mois et demi, délai auquel s’ajoutera le délai de dix jours au terme duquel le tribunal de grande instance devra avoir tranché le litige. Actuellement, l’officier de l’état civil ne peut pas se faire juge de la sincérité d’une reconnaissance. L’instruction générale relative à l’état civil lui recommande seulement, si la reconnaissance lui apparaît mensongère, d’avertir l’intéressé des risques d’annulation, l’article 339 du code civil prévoyant que la reconnaissance peut être contestée en justice par toutes les personnes qui y ont intérêt. C’est donc seulement si la reconnaissance est invraisemblable, par exemple lorsque la différence d’âge est inférieure à 12 ans entre l’enfant et le «père», que l’officier d’état civil peut refuser de la recevoir et saisir le parquet. La reconnaissance d’un enfant devant un officier d’état civil doit théoriquement coïncider avec la vérité biologique. C’est ce qu’affirment les manuels de droit de la famille. Mais il existe des réalités sociologiques dignes d’être prises en considération qui priment sur les liens du sang. Ainsi, il peut être de l’intérêt de l’enfant d’être reconnu par un père même si cela ne correspond pas à une vérité biologique. Les cas de reconnaissance en dehors de tous liens biologiques sont nombreux et personne n’y trouve rien à redire. Ce projet n’a sûrement pas pour objet d’y mettre fin. Seuls les étrangers en situation irrégulière, à qui l’on prêtera toujours les pires intentions, seront tenus de s’en tenir au strict droit du sang. Car bien que ce projet de réforme du code civil n’en fasse aucune mention, il ne fait aucun doute qu’il cible exclusivement les sans-papiers. Les femmes comoriennes venant accoucher à Mayotte et suspectées de rechercher un Mahorais prêt à accepter de reconnaître la paternité de l’enfant sont explicitement ciblées par ce dispositif dans l’exposé des motifs. Si, comme on peut le craindre, le champ d’application de cette réforme s’étendait, les sans-papiers qui tenteront de reconnaître un enfant français en seraient les cibles principales Concernant les risques réels de fraude, on peut s’interroger sur la nécessité de prévoir une procédure de contrôle a priori, reposant uniquement sur des indices, qui s’avérera humiliante et injuste pour les personnes de bonne foi alors qu’il existe déjà une procédure d’annulation a posteriori plus fiable et respectueuse des droits des personnes. Cette procédure est entièrement calquée sur celle introduite par la loi Pasqua du 24 août 1993 en matière de lutte contre les mariages blancs. Dans les deux cas, le dispositif repose entièrement sur la suspicion a priori de l’officier d’état civil. L’expérience a démontré que ce type de contrôle était source de nombreux dérapages: refus systématiques des mairies hostiles aux étrangers, saisines abusives des parquets effectuées sur le seul fondement du séjour irrégulier du candidat au mariage, enquêtes intrusives dans la vie privée des couples, etc. De plus, en matière de mariage, cette procédure donne lieu à de nombreux détournements de procédure de la part de l’administration: le dépôt d’un dossier en mairie est devenu un moyen commode d’identifier et de reconduire les candidats au mariage en situation irrégulière, quelle que soit la réalité de leurs sentiments l’un pour l’autre. Il y a de grandes chances que le contrôle a priori des reconnaissances d’enfants aboutisse au même résultat. Quels «indices sérieux» cherchera en priorité l’officier d’état civil pour conclure à un risque de fraude, sinon la situation irrégulière de l’un des parents ? Si la reconnaissance d’un enfant revient à un risque de reconduite à la frontière, rares seront les sans-papiers qui tenteront le diable. A l’instar de ce qui s’est fait pour les mariages, ce projet de réforme du code civil, pour l’instant au champ d’application territorial limité à Mayotte, est ainsi avant tout destiné à dissuader les étrangers de faire valoir leurs droits à vivre en famille. On s’étonnera enfin que le gouvernement ait osé aborder un domaine sensible du droit de la famille, au travers d’une nième réforme du droit des étrangers, sans avoir songé un instant à consulter les personnes compétentes en ce domaine. D – Les jeunes Sur ce point, le gouvernement a fait marche arrière. Alors en effet que la première version du texte prévoyait d’abaisser à 10 ans (au lieu de 13) l’âge en deçà duquel les jeunes doivent être arrivés en France pour bénéficier d’une carte «vie privée et familiale», la disposition semble effectivement abandonnée. Cela permet a priori de maintenir la cohérence entre l’accès à un titre de séjour et la protection face à l’éloignement (qui existe à l’égard des jeunes arrivés en France avant l’âge de 13 ans et qui y résident depuis). Le projet prévoit – ce qui relève actuellement de simples circulaires - de régler la situation des jeunes confiés depuis l’âge de 16 ans au service de l’aide sociale à l’enfance. Le texte pose des conditions tenant au sérieux de la formation suivie, à l’absence de liens avec la famille restée dans le pays d’origine et à l’avis de la structure d’accueil sur l’insertion de cet étranger dans la société française. Cette prise en considération des mineurs isolés par la loi doit être appréciée à sa juste valeur: d’une part il est très difficile d’obtenir un placement à l’ASE pour ces jeunes, d’autre part ces jeunes n’obtiennent qu’un titre d’un an, alors qu’autrefois – avant la loi du 26 novembre 2003 – ils se voyaient reconnaître la nationalité française. En tout état de cause, la multiplication de conditions telles qu’elles sont formulées laissera à l’administration un large pouvoir d’appréciation et amoindrira d’autant la notion de plein droit qui devrait gouverner la délivrance d’un tel titre de séjour. Une condition doit retenir l’attention: l’avis de la structure d’accueil sur l’insertion de cet étranger dans la société française. Elle est en contradiction avec les missions des travailleurs sociaux et l’éthique de la pratique sociale. Les travailleurs sociaux n’ont pas vocation à se transformer en agents de contrôle au service de la politique migratoire. En dernier lieu, le projet de loi entend restreindre les possibilités d’obtenir la nationalité française pour les jeunes dont l’un des parents est devenu français. Ils ne pourront plus dans cette hypothèse bénéficier de la procédure simplifiée de naturalisation. E – Les malades étrangers Le projet semble renoncer aux modifications envisagées (v. notamment texte du 18 décembre 2005). Le ministre de l’intérieur, le 12 janvier 2006, a annoncé que finalement la disposition sur la carte de séjour temporaire attribuée aux étrangers malades ne «serait» pas modifiée, le dispositif restant en l’état. Dans la mesure où il n’est pas impossible que ces restrictions fassent leur réapparition, notamment au cours des débats parlementaires, il semble important d’indiquer les conséquences qu’elles auraient sur les étrangers malades (pour un argumentaire plus complet, voir le texte de l’Observatoire du Droit à la Santé des Étrangers sur le site www. contreimmigrationjetable.org). Dans le projet initial en date du 18 décembre 2005, la disparition pure et simple du droit au séjour pour raison médicale était programmée: Indépendamment de la question des seuls malades étrangers, il convient de s’intéresser plus largement aux conséquences du projet sur la protection sociale et l’accès aux soins. Les nombreuses et substantielles modifications apportées au droit au séjour et au droit de vivre en famille par ce projet de texte laissent augurer d’importantes conséquences sanitaires. La multiplication des statuts et titres de séjour signifie une double insécurité administrative et sociale. Insécurité juridique par l'augmentation des pouvoirs discrétionnaires du préfet et le recul des catégories de «plein droit». Insécurité sociale par le caractère morcelé des droits adossés au statut administratif précaire. Le texte va même jusqu'à priver les étrangers sous titre de séjour précaire de droits acquis à des prestations sociales, les allocations chômage en particulier (par exemple, les «travailleurs temporaires» visés à l’article L 313-10-1° qui perdraient leur droit au séjour et au travail avec la rupture du contrat de travail ou les «travailleurs saisonniers» visés à l’article L 313-10 4°, voir infra). Or l'exclusion juridique, administrative et sociale est un facteur majeur de vulnérabilité et de morbidité. A – la procédure de droit commun: toujours plus de précarité Il est peu de dire que le regroupement familial est également dans le collimateur de ce gouvernement. Dès son arrivée au ministère de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy a annoncé son intention de reformer le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour s’attaquer à ce qu’il appelle «l’immigration subie». Font partie de cette «immigration subie» les entrées d’étrangers par le biais du regroupement familial et le droit d’asile. L’adoption de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 a été la première occasion de le faire. A la suite des événements en région parisienne, il a été relayé par le Président de la République qui a ainsi déclaré, lors de son allocution à la télévision du 14 novembre 2005: «les enfants, les adolescents ont besoin de valeurs, de repères. L’autorité parentale est capitale. Les familles doivent prendre toute leur responsabilité (…). Ce qui est en jeu c’est le respect de la loi mais aussi la politique d’intégration. Il faut être strict dans l’application des règles du regroupement familial. Il faut renforcer la lutte contre l’immigration irrégulière et les trafics qu’elle génère…». La loi de 2003, sous prétexte de mettre en conformité la législation interne au droit communautaire, a introduit d’importantes restrictions au regroupement familial: la suppression de l’accès direct à la carte de résident, de nouveaux critères d’appréciation des ressources, l’accroissement des prérogatives du maire, la remise en cause de l’autorisation de regroupement familial et la sanction du regroupement familial «de fait». Cependant, toutes ces restrictions, qui ont conduit à diminuer fortement le nombre de regroupement familial dès 2004 (les chiffres de 2005 ne sont pas encore connus) [4], n’ont pas été considérées comme suffisantes et la surenchère continue. Notons qu’alors que le ministre de l’Intérieur a choisi un temps de communiquer sur cette question principale du regroupement familial en laissant entendre que la procédure n’est pas encadrée par la loi, le gouvernement a en réalité fait marche arrière pour partie, notamment sur les conditions de ressources et de logement. Toutefois, les restrictions prévues dans le document du 18 décembre 2005 pourraient tout à fait faire leur réapparition lors de la discussion au Parlement, sans compter qu’elles peuvent transiter par des textes réglementaires, voire des circulaires. En premier lieu, il est prévu d’allonger le délai pour déposer une demande de regroupement familial. Les étrangers relevant du régime général devront avoir séjourné régulièrement en France, sous couvert d’un titre de séjour d’un an, depuis au moins dix huit mois (au lieu d’un an). Cette disposition s’explique par la volonté d’allonger le délai d’attente pour déposer une demande de regroupement familial. En pratique, les étrangers attendent bien plus longtemps, compte tenu des conditions de fond exigées, pour pouvoir enfin vivre avec leur famille. Il ne paraît pas inutile, dans le contexte actuel, de faire état des conditions en vigueur, de celles envisagées un temps par le gouvernement et enfin de celles qui figurent dans le projet: - pour ce qui concerne les conditions de ressources: 1° la loi actuellement en vigueur prévoit que les ressources du demandeur «doivent atteindre un montant au moins égal au salaire minimum de croissance mensuel». Le texte daté du 18 décembre proposait que le montant de ces ressources soit «au moins égal au salaire minimum de croissance mensuel» lequel «est fixé en tenant compte du nombre de personnes composant la famille». Cela impliquerait donc l’adoption d’un décret fixant un barème des revenus minimum à démontrer selon le nombre de personnes composant la famille. Un seul avantage: le préfet ne pourrait plus ainsi faire un examen sur les «charges» du demandeur. Toutefois, un barème selon quelles règles ? sur quelles bases ? les règles pour l’octroi de l’aide juridictionnelle (149 € par personne à charge – barème AJ 2004) ? ou des prestations familiales ? il y a de forts risques que ce «barème» (si barème il y avait) apporte des restrictions supplémentaires au regroupement familial. En tout état de cause, le fait de moduler les ressources en fonction du nombre de personnes au foyer est plus que contestable. La personne, qui touche le SMIC ou les minima salariaux conventionnels, risque de ne jamais pouvoir faire venir sa famille. Le salaire n’a jamais été indexé sur le nombre de personnes appelées à en dépendre… Finalement, le projet écarte cette restriction et maintient le principe d’une appréciation globale des ressources, sans considération du nombre de membres de famille concernés, mais en maintenant l’exclusion, dans l’appréciation des ressources, d’un grand nombre d’allocations (v. infra). En l’état actuel de la réglementation, on prend en compte toutes les ressources du demandeur et de son conjoint, indépendamment des prestations familiales éventuellement perçues par le demandeur (ce qui est rare en pratique dans la mesure où les enfants ne sont pas présents et qu’en l’état actuel du code de la sécurité sociale, et en violation de la jurisprudence sur ce point de la Cour de cassation, seuls les enfants entrés dans le cadre du regroupement familial peuvent donner lieu à de telles prestations). Le projet prévoit d’exclure de l’appréciation du montant et de la stabilité des ressources: Au bout du compte, et en pratique, ce changement dans les ressources prises en compte dans le calcul ne va pas toucher beaucoup de monde. Il est presque impossible aujourd’hui qu’une personne (ou son conjoint) bénéficiant de ces allocations puisse prétendre au regroupement familial. En revanche, il ne fait que stigmatiser plus encore les populations en situation de précarité. Cet affichage n’est pas forcément sans arrière pensée pour le gouvernement: il est censé montrer dans le même temps que les étrangers sont une charge pour les finances publiques par le biais de ces prestations sociales non contributives. - pour ce qui concerne les conditions de logement: En l’état actuel de la réglementation, le logement du demandeur doit répondre à certaines normes de superficie, de confort et d’habitabilité. Autrement dit, concernant la superficie, la taille du logement exigé varie selon le nombre de membres de famille. Il suffit que quelques m² fassent défaut et c’est le refus assuré, sauf à s’engager dans un contentieux long et complexe. 1° le projet de réforme a tenté de revenir, avant d’y renoncer, sur la possibilité pour le demandeur de disposer d’un logement au moment de l’arrivée des membres de la famille et non au moment du dépôt de la demande. On sait – le gouvernement aussi - combien il est difficile en pratique d’obtenir un logement social lorsque la famille n’est pas encore sur place. Dans le document du 18 décembre 2005, le texte parlait d’un logement «permettant l’insertion de la famille dans la société française au regard de sa localisation, de sa superficie, de son confort et de son habitabilité, du nombre et l’âge des enfants». Cela signifie-t-il qu’habiter dans certaines villes, ou dans une cité, exclura du droit au regroupement familial ? La notion de «localisation du logement» serait devenue un nouveau critère. Que doit-on comprendre par «logement permettant l’insertion de la famille dans la société française» ? Le confort, la superficie et l’habitabilité doivent être établis selon le nombre et l’âge des enfants. Ainsi, si la famille est composée de deux enfants de 2 et 10 ans, le logement doit-il comprendre forcément deux chambres ? On aurait ainsi écrit dans la loi, ce qui est aujourd’hui illégal et conforme à certaines pratiques. Le projet de loi n’a pas repris cette rédaction. Le gouvernement a renoncé à modifier la condition relative au logement. - La réforme entend en revanche fixer une nouvelle condition pour le regroupement familial: la condition d’intégration. Elle viendrait s’ajouter à celles du séjour régulier, de logement et de ressources. Initialement, il s’agissait de la condition d’intégration républicaine du demandeur, appréciée, «au regard de son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, du respect effectif de ces principes et de sa connaissance suffisante de la langue française dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État». «L’engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française» est une notion extrêmement vague et se prêtant à des interprétations forcément diverses et divergentes. Qui aura compétence pour la vérifier ? Verra-t-on des enquêtes confiées aux policiers des Renseignements Généraux, comme pour les mariages, les naturalisations… Est-ce qu’au contraire il suffit de signer le contrat d’accueil et d’intégration sans autre vérification ? Cela ne semble pas le cas dans la mesure où le maire donne son avis sur la question (v. infra). Dans le document de travail interministériel du 18 décembre, le respect des principes devait se mesurer dans «le comportement quotidien». Dans l’avant-projet, on parlait «du respect effectif de ses principes» Peu importe la rédaction, rien n’indique qu’on ne contrôlera pas par exemple le respect des obligations fiscales, du code de la route (le demandeur a ainsi intérêt à ne s’écarter d’aucune règle si minime soit-elle). Le recours aux différents fichiers pourrait tout à fait devenir la règle, tel le fichier STIC (Système de Traitement des Informations Constatées) où, rappelons-le, sont inscrites toutes les personnes qui ont eu «affaire» à la justice, même en qualité de témoin ou de victime ! La condition de «connaissance suffisante de la langue française» avait vocation à exclure tous les étrangers dont un policier ou un fonctionnaire considérera qu’il ne parle pas suffisamment bien le français. Cela revient à exclure une bonne partie des étrangers non francophones. De plus, que signifie cette notion de connaissance «suffisante» ? Finalement, après le passage devant le Conseil d’État, le gouvernement a fait sauter la «condition d’intégration républicaine» (exigée en principe depuis la loi du 26 novembre 2006 pour obtenir une carte de résident) et l’a remplacée par le respect des principes qui régissent la République française: «le regroupement familial peut être refusé si le demandeur ne se conforme pas aux principes qui régissent la République française». Cette condition n’est guère plus précise et suscite les mêmes interrogations: quels sont ces principes ? Comment l’autorité préfectorale va-t-elle le vérifier ? Quelle que soit la formule choisie, on voit bien la marge de manœuvre trop grande laissée aux autorités compétentes. Enfin, la multiplication de ces critères subjectifs va obligatoirement entraîner des délais supplémentaires (bientôt deux ans pour un regroupement familial), et corrélativement une inflation inévitable de contentieux… Il semblerait que le gouvernement ait renoncé à restreindre le nombre des bénéficiaires du regroupement familial (actuellement un conjoint et les enfants issus du couple). En particulier, il a été question d’exclure automatiquement le membre de la famille qui réside déjà sur le territoire français du droit au regroupement familial. Actuellement, ce membre de la famille peut «simplement» en être exclu (art. L 411-6 du CESEDA). Dans les faits, il l’est quasiment toujours. Dans le projet, il était question d’étendre les pouvoirs du maire et poursuivre ce qui avait été entrepris par la loi du 26 novembre 2003 (v. les larges pouvoirs accordés au maire dans différentes matières concernant l’entrée et le séjour des étrangers en France, y compris en matière du regroupement familial). Le maire de la commune de résidence du demandeur donne déjà un avis sur les conditions de logement et de ressources. Dans le projet, il était invité à la demande de l’autorité administrative, à rendre un avis pour l’appréciation de la condition d’intégration. Plusieurs questions s’imposaient: sur quelles bases ? Le maire se livrerait-il lui aussi une enquête afin de s’assurer que la condition éminemment subjective d’«intégration» est satisfaite, en plus de celle relative aux ressources et au logement ? Cet avis serait-il consultatif ? quel serait le délai pour rendre cet avis ? Autant de questions qui étaient promptes à laisser une large marge au pouvoir discrétionnaire d’appréciation des autorités intervenant dans la procédure. Le projet paraît avoir renoncé à faire intervenir le maire pour évaluer si le demandeur se conforme aux principes qui régissent la République. Mais tout laisse à penser que son intervention devrait faire sa réapparition au cours des travaux parlementaires. - Non renouvellement et retrait du titre de séjour Selon la loi en vigueur, s’il y a rupture de la vie commune entre les époux après la délivrance du titre de séjour, celui-ci pourra ne pas être renouvelé ou, le cas échéant, retiré. Le projet porte à trois ans (actuellement deux ans) ce délai pour refuser le renouvellement du titre ou le retirer. La personne entrée par regroupement familial se trouverait encore plus dans une situation de dépendance à l’égard de son conjoint puisque de la stabilité du couple dépend son droit à séjourner en France. Il est à noter que 80 % des conjoints rejoignants sont des femmes dont les droits sont très loin d’être protégés à égalité avec ceux de leurs conjoints dans nombre de législations des pays d’origine régissant la célébration du mariage ou le statut personnel. - Accès à la carte de résident Depuis la loi du 26 novembre 2003, les membres de famille entrant dans le cadre du regroupement familial ne reçoivent plus le même titre que celui ou celle qui les a fait venir. Autrement dit, ils n’obtiennent plus de plein droit une carte de résident, comme cela a toujours été le cas. Ils peuvent demander, dans l’état actuel du droit, une carte de résident au bout de deux ans. Conformément à le projet actuel, ils devront attendre trois ans. L’ensemble de ces conditions place les membres de famille sous surveillance et sous pression, faisant fi des aléas de la vie de couple. Les conjoints venus dans le cadre du regroupement familial n’acquièrent aucun droit au séjour autonome, si ce n’est au bout d’un délai de plus en plus long. B – L’unité de famille des réfugiés Le rapprochement familial des réfugiés demeure à l’écart des conditions fixées pour le regroupement familial, à savoir les conditions de logement, de ressources et d’intégration républicaine. Il constitue l’une des dernières catégories pouvant obtenir de plein droit une carte de résident. La circulaire DLPAJ/DPM du 17 janvier 2006 précise toutefois que le regroupement familial est applicable pour les unions postérieures à l’obtention du statut de réfugié. Dans la version précédente du projet, il était fait référence à un décret réglementant la procédure de rapprochement familial, procédure qui existe aujourd’hui et qui se révèle opaque et interminable (plusieurs années d’attente). Concernant les bénéficiaires, on relèvera une petite avancée: extension aux ascendants du 1er degré d’un réfugié mineur. On ne la doit pas à une «largesse» du gouvernement, mais à la directive communautaire 2004/83/CE dite de qualification que l’État français avait l’obligation de transposer. Enfin, il est à noter que les réfugiés sont soumis aux mêmes règles sur le mariage des Français à l’étranger, qui sont considérablement durcies par le projet de loi Clément. * * * En résumé, le gouvernement ne supporte pas que des membres de famille ou encore des conjoints de Français aient le droit de venir en France avec le droit automatique au travail, alors qu’ils ne sont pas désirés et qu’ils peuvent constituer une charge pour l’État. Aussi il s’agit de rendre encore plus difficile – car c’est loin aujourd’hui d’être une partie de plaisir – l’accès au séjour et pire encore l’accès à la carte de résident. Sous prétexte de faire montrer d’intérêt pour leurs conditions d’accueil, on généralise la condition d’intégration républicaine. La mise en place du contrat d’accueil et d’intégration se serait pas forcément en soi contestable (au-delà de l’emploi du terme même d’«intégration» dont il y aurait beaucoup à dire), si elle n’y subordonnait pas le droit au séjour. C’est en réalité une mesure de police, et c’est en cela que le contrat est critiquable. Enfin, le mouvement législatif entrepris il y a plusieurs années et consistant à réduire les catégories d’étrangers pouvant obtenir de plein droit la carte de 10 ans se poursuit avec ce projet. Outre les membres de famille et les parents d’enfants français en 2003, il s’agit maintenant d’exclure du droit à bénéficier de ce titre stable, les conjoints (v. supra) et ceux qui peuvent justifier de 10 ans de situation régulière (sauf si pendant toute cette période, ils ont été en possession d’une carte de séjour mention «étudiant»). Le projet construit ainsi des précarités perpétuelles. Par ailleurs, certaines catégories qui peuvent toujours obtenir de «plein droit» une carte de résident (ascendants et enfants à charge de ressortissants français) se voient soumis, avec ce projet de loi, à la production d’un visa long séjour. Ils auront, comme les conjoints de Français, toutes les peines du monde à l’obtenir, et ce d’autant plus qu’il s’agit de leur délivrer une carte de 10 ans (art. L 314-11 2°du CESEDA ; art. 28 du projet). 3° - L’UE et la circulation des personnes (ressortissants communautaires et résidents dits de longue durée) Le projet de loi entend transposer deux directives européennes en droit français, ce qui constitue une obligation pour les États membres. La première concerne les ressortissants communautaires (et la famille de ces ressortissants) ; la seconde vise à conférer un statut dit «de résidents de longue durée» aux ressortissants issus de pays tiers. Ce statut est loin de consacrer la liberté de circulation à l’intérieur de l’Union. A - Les ressortissants des États membres de l’Union européenne, des autres États parties à l’Espace économique européen et de la Suisse ainsi que les membres de leurs familles Le projet de loi «relatif à l’immigration et à l’intégration» intègre dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile de nouvelles dispositions relatives aux ressortissants de l’Union, des autres États membres de l’Espace économique européen et de la Suisse, ainsi qu’aux membres de leurs familles. - D’abord, lors de l’adoption de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 «relative à la maîtrise de l’immigration et au séjour des étrangers en France et à la nationalité». Cette loi a modifié l’ancien article 9-1 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 (devenu depuis l’article L 121-1 du CESEDA) en supprimant l’obligation de la détention d’un titre de séjour pour ces ressortissants. En revanche, les membres de famille ayant la nationalité d’un pays tiers y restent soumis. Attention: demeurent soumis à la détention d’un titre de séjour les ressortissants de pays venant entrer dans l’Union européenne, durant le temps de validité des mesures transitoires (sauf si le Traité d’adhésion en dispose autrement), dès lors qu’ils souhaitent exercer une activité économique. En pratique, cela vaut en France pour tous les ressortissants des États que sont la Pologne, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovaquie, la Slovénie et la République tchèque (ne sont pas concernés par les dispositions transitoires les Maltais et les Chypriotes). La France a décidé, à l’issue d’une première période de deux ans qui vient de s’achever, de ne pas encore accorder le libre accès au marché de l’emploi à ces ressortissants. On peut penser toutefois qu’en pratique ils bénéficieront de façon privilégiée de la réouverture à l’immigration de travail dans les conditions prévues par le projet de loi (v. infra). - Ensuite, lors de l’adoption du décret n° 2005-1332 du 24 octobre 2005 modifiant le décret n° 94211 du 11 mars 1994 «réglementant les conditions d’entrée et de séjour en France des ressortissants des États membres de la Communauté européenne bénéficiaires de la libre circulation des personnes». Ce décret réitère la suppression de l’obligation d’un titre de séjour et les conditions de délivrance si le citoyen de l’Union en fait la demande. Il prévoit également le droit au séjour permanent mais seulement à l’égard de ressortissants communautaires exerçant une activité économique (salariée ou indépendante). Le projet de loi en cours vient donc introduire dans le droit français d’autres dispositions de la directive de 2004. Qu’elles sont-elles ? En premier lieu, le projet prévoit de soumettre ces ressortissants à une obligation de d’enregistrement. Le gouvernement paraît avoir hésité sur le terme à employer pour mettre en place un contrôle applicable aux ressortissants de l’Union européenne. Dans la précédente version, il était question de les soumettre à une obligation de déclaration auprès de l’autorité administrative compétente. L’article 16 du projet modifiant l’article L 121-2 du code prévoit l’obligation, pour les ressortissants communautaires, qui souhaitent établir leur résidence en France, de se faire «enregistrer auprès de l’autorité administrative dans les trois mois suivant leur arrivée». Il faudrait savoir quelle sera cette autorité: le maire de la commune de résidence ? le préfet ? Il s’agit ensuite d’une déclaration à faire dans les trois mois suivant l’arrivée en France. Ce qui exclut que cette déclaration doive être faite à chaque changement de résidence. Par ailleurs, le projet de loi ne prévoit aucune sanction en cas de non enregistrement dans le délai imparti ou de non-respect de cette formalité ? Cette question sera-t-elle abordée par le décret d’application ? En tout état de cause, la directive de 2004 précise que le «non respect de cette obligation [de déclaration] peut être passible de sanctions non discriminatoires et proportionnées» (article 5, §5). En deuxième lieu, le projet précise, pour la première fois dans la loi, les différentes «catégories» de ressortissants de l’Union européenne ayant droit au séjour. Cela n’était prévu que dans le décret n° 94-211 du 11 mars 1994 modifié. Lesdites catégories sont: De même, y sont définis les «membres de famille» Toutefois, le projet de loi reste silencieux sur une autre catégorie de «membre de famille» prévue par la directive du 29 avril 2004. Il s’agit du «partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, sur la base de la législation d’un État membre, si, conformément à la législation de l’État membre d’accueil, les partenariats enregistrés sont équivalents au mariage, et dans le respect des conditions prévues par la législation pertinente de l’État membre d’accueil» [article 2, §2) a)]. Or, depuis la loi du 15 novembre 1999 «relative au Pacte civil de solidarité», la législation française prévoit la possibilité de contracter des partenariats enregistrés. Ainsi, l’étranger non communautaire, «pacsé» avec un citoyen de l’Union devrait avoir un droit au séjour comme membre de famille de ce dernier et bénéficier par conséquent du droit communautaire. La même solution devrait être applicable à ceux qui auraient passé des contrats équivalents au PACS français dans un autre pays de l’Union et fait «dans le respect des conditions prévues» par la législation française. En omettant de prévoir cette catégorie dans le projet de loi, la France ne procède donc pas à la transposition complète de la directive et pourrait de ce fait être sanctionnée (le délai de transposition expirant le 30 avril 2006) ; comme cela a été le cas auparavant, elle se montre plus incline à «choisir» les dispositions européennes qui lui semblent les plus en accord avec sa politique nationale d’immigration restrictive et utilitariste. Le projet de loi prévoit également le droit de séjour permanent tant à l’égard des citoyens de l’Union (quelle que soit la catégorie à laquelle ils appartiennent) que des membres de famille. Pour cela, il faut avoir séjourné légalement sur le territoire français pendant une période ininterrompue de cinq ans ayant immédiatement précédé sa demande. Les membres de famille bénéficient également de ce droit de séjour permanent, quelle que soit leur nationalité, sous les mêmes conditions de séjour régulier et ininterrompu avec le citoyen de l’Union. Ce droit pourra se perdre en cas d’absence du territoire français pendant une période de plus de deux années consécutives. En tout état de cause, le projet de loi ne semble pas conforme à la directive du 29 avril 2004 dans la mesure où il ne prévoit pas les autres catégories, en particulier les travailleurs communautaires ayant cessé leur activité, pouvant prétendre à un droit au séjour permanent sans avoir besoin de justifier de 5 ans de résidence. Il faudra toutefois attendre le décret d’application pour en être certain. Concernant l’éloignement, le projet (modifiant l’article L 511-1 du code) dispose qu’un ressortissant de l’Union, d’un autre État partie à l’EEE ou de la Suisse peut faire l’objet d’une décision d’obligation de quitter le territoire français si l’autorité administrative constate, «par décision motivée» qu’il ne justifie plus du maintien de son droit au séjour tel que prévu par l’article L 121-2. Dans ce cas, il a un délai d’un mois pour quitter volontairement le territoire français au bout duquel, s’il n’est pas parti, la décision peut être exécutée d’office par l’administration. Or, cette disposition est contraire à la législation communautaire. D’abord, à quel moment l’autorité administrative pourrait-elle constater si le ressortissant communautaire réunit les conditions ou non de séjour ? Ce ne pourrait être que lorsque ce ressortissant fait une demande de titre de séjour alors qu’il n’est pas soumis à cette obligation. Ensuite, la directive précise bien les motifs pour l’éloignement d’un ressortissant d’un État membre: seulement pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Enfin, l’article 14, 3° de la directive 2004/38/CE prévoit que «le recours au système d’assistance sociale par un citoyen de l’Union ou un membre de sa famille n’entraîne pas automatiquement une mesure d’éloignement». Une obligation de quitter le territoire, pouvant de surcroît être exécutée d’office nous semble aller à l’encontre des dispositions précitées. B - Les ressortissants des pays tiers «de longue durée»: un faux statut ? Lors de l’adoption du Traité d’Amsterdam en 1997, l’asile et l’immigration deviennent une compétence européenne. Ainsi, un nouveau titre IV est prévu dans le Traité instituant la Communauté européenne (TCE) relatif aux «visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes». Dans ce titre, l’article 63, 3) précise que le Conseil peut arrêter des mesures portant sur la politique d’immigration relatives aux conditions d’entrée et de séjour et aux procédures de délivrance des visas et des titres de séjour de longue durée. Le 4) du même article dispose que le Conseil peut aussi arrêter «des mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers, en situation régulière de séjour dans un État membre de séjourner dans les autres États membres et les conditions dans lesquelles ils peuvent le faire». Le Conseil européen extraordinaire de Tampere, des 15 et 16 octobre 1999, au cours duquel le programme de travail a été adopté dans ces domaines dit «programme de Tampere» affirmait: «4. Notre objectif est une Union européenne ouverte et sûre, pleinement attachée au respect des obligations de la Convention de Genève sur les réfugiés et des autres instruments pertinents en matière de droits de l'homme, et capable de répondre aux besoins humanitaires sur la base de la solidarité. Il convient également de mettre en place une approche commune pour assurer l'intégration dans nos sociétés des ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans l'Union». Il y est dit également: «21.Le statut juridique des ressortissants de pays tiers devrait être rapproché de celui des ressortissants des États membres. Une personne résidant légalement dans un État membre pendant une période à déterminer et titulaire d'un permis de séjour de longue durée devrait se voir octroyer dans cet État membre un ensemble de droits uniformes aussi proches que possible de ceux dont jouissent les citoyens de l'Union européenne, par exemple le droit de résider, d'étudier, de travailler à titre de salarié ou d'indépendant, ainsi que l'application du principe de non-discrimination par rapport aux citoyens de l'État de résidence. Le Conseil européen fait sien l'objectif d'offrir aux ressortissants de pays tiers résidant légalement depuis longtemps dans l'Union la possibilité d'obtenir la nationalité de l'État membre dans lequel ils résident». C’est dans ce cadre qu’a été adoptée la directive 2003/109/CE du Conseil «relative au statut des ressortissants de pays tiers de longue durée» [6]. Après avoir affirmé que «l’intégration des ressortissants des pays tiers qui sont installés durablement dans les États membres est un élément clé pour promouvoir la cohésion économique et sociale», le considérant 12 de ce texte précise: «Afin de constituer un véritable instrument d’intégration dans la société dans laquelle le résident de longue durée s’est établi, le résident de longue durée devrait jouir de l’égalité de traitement avec les citoyens de l’État membre dans un large éventail des domaines économiques et sociaux, selon les conditions pertinentes définies par la présente directive». Toutefois, ces objectifs ne sont pas vraiment atteints car on est assez loin de reconnaître une égalité de traitement aux ressortissants de pays tiers de longue durée avec les citoyens de l’Union. Il s’agit par là d’achever la transposition de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 [5], laquelle avait déjà été partiellement réalisée à deux occasions: Cette directive comporte deux parties: la première, consacrée aux conditions d’octroi et de retrait du statut de ressortissant de longue durée dans un premier État membre d’accueil ; la deuxième sur les conditions de séjour, dans un deuxième État membre, de ce ressortissant ayant déjà le statut de longue durée dans un premier État membre et l’octroi de cette qualité dans ce second pays de résidence. Le projet de loi crée un nouveau chapitre V du CESEDA intitulé «dispositions relatives aux étrangers bénéficiant du statut de résident de longue durée au sein de l’Union européenne». Le projet, modifiant l’article L 314-8 du CESEDA, dispose que peuvent bénéficier de la carte de résident mention «résident de longue durée – CE» les personnes ayant résidé pendant au moins cinq années de manière régulière et ininterrompue, sous couvert d’une des cartes de séjour suivantes: Il est ainsi créé un titre de séjour portant la nouvelle mention «carte de résident de ressortissant de longue durée – CE» en application de la directive de 2003. Aucune disposition ne vient lui donner une durée de validité différente de celle de la carte de résident française. On peut en déduire qu’elle aura une durée de validité de 10 ans. Dans ce cas, la réglementation française serait sur ce point plus favorable que la directive, laquelle prévoit que celle-ci doit être d’une durée de cinq années, renouvelable de plein droit. Encore faut-il évidemment pouvoir accéder au statut. Quels sont les critères de délivrance ? Certes la directive de 2003 prévoit la possibilité d’exiger des ressources stables et suffisantes, mais rien n’y est dit quant aux faits que le demandeur peut invoquer pour démontrer «son intention de s’établir durablement en France» ni sur «les conditions de son activité professionnelle». Ces deux dernières étaient déjà prévues dans la législation française pour l’obtention d’une carte de résident mais vont au-delà de ce que la directive exige pour accorder le statut de résident de longue durée – CE. La deuxième partie du texte communautaire, à savoir la possibilité, pour un ressortissant de pays tiers titulaire du statut de longue durée dans un premier État membre, de venir s’installer sur un deuxième État membre est abordée de la manière suivante par le projet de loi: Le projet insère à cet effet un nouvel article L 313-4-1 selon lequel l’étranger non communautaire qui a déjà acquis le statut de longue durée dans un autre État membre, et à condition de justifier des ressources stables et suffisantes et d’une assurance maladie, peut venir en France et obtenir une des cartes de séjour suivantes: - une carte de séjour temporaire mention «visiteur» selon les conditions de l’article L 313-6 ; Ces ressources «stables et suffisantes» doivent atteindre au moins le SMIC et tiennent compte de toutes les ressources sauf les allocations familiales, le RMI, l’allocation solidarité aux personnes âgées, l’allocation adulte handicapé, l’allocation d’insertion, l’allocation solidarité spécifique et l’allocation équivalent retraite. Pour la délivrance d’un des titres ci-dessus énumérés, on ne peut pas exiger la condition de visa de long séjour. Ce nouvel article, en conformité avec la directive de 2003, démontre que le souhait du Conseil de Tampere de rapprocher le statut des ressortissants de pays tiers de celui de citoyens de l’Union et de leur octroyer «des droits uniformes aussi proches que possible» reste un vœu pieux. Ces ressortissants seront soumis aux mêmes conditions que les autres étrangers non communautaires à l’exception du visa de long séjour. Ils seront soumis également, comme le prévoit la directive, à l’exigence de l’autorisation de travail et la situation de l’emploi leur sera opposable. Toutefois, la France, dans son optique nettement utilitariste, pourrait décider de ne pas opposer la situation de l’emploi aux personnes concernées, ce qui présenterait deux «avantages»: le premier, la mobilité ; le deuxième, si rupture de contrat de travail il y a, il n’y aurait pas de renouvellement du titre. Ainsi, l’éloignement se ferait vers l’État membre où l’intéressé a le statut de longue durée, à moindre coût. Cette faculté est à apprécier à la lumière de la philosophie qui sous-tend la directive du 25 novembre 2003, à savoir reconnaître des droits «aussi proches que possible» des citoyens de l’Union mais seulement dans la mesure où cela sert l’intérêt des États membres. Le projet prévoit aussi la possibilité, pour le conjoint et les enfants de ce ressortissant de pays tiers titulaire du statut de longue durée dans un premier État membre et titulaire également d’une carte de séjour en France, d’obtenir la délivrance d’une carte de séjour temporaire mention «vie privée et familiale» à la condition d’avoir résidé dans le premier État membre de manière légale avec le ressortissant de longue durée. La délivrance de cette carte est aussi conditionnée à l’existence de ressources stables et suffisantes et d’une assurance maladie (nouvel article L 313-11-1). Seront prises en compte toutes les ressources du demandeur, de son conjoint ou parent, sauf les prestations familiales, le RMI, l’allocation solidarité aux personnes âgées, l’allocation adulte handicapé, l’allocation d’insertion, l’allocation solidarité spécifique et l’allocation équivalent retraite. De même, il y est dit qu’elles doivent atteindre un montant au moins égal au SMIC «et sont appréciées au regard des conditions de logement». Or, la directive ne prévoit que la condition de ressources stables et régulières sans mentionner la question liée au logement. Tout au plus, l’article 15, 4° de la directive de 2003 prévoit-il que la demande de titre de séjour doit être accompagnée par les pièces justificatives selon les conditions exigées qui «peuvent aussi comprendre des documents relatifs à un logement approprié». Selon le projet, insérant un premier alinéa à l’article L.313-12, la carte vie privée et familiale délivrée aux membres de famille du ressortissant de pays tiers ayant le statut de longue durée dans un premier État membre «ne donne pas droit à l’exercice d’une activité professionnelle dans l’année qui suit sa première délivrance», possibilité prévue par l’article 21, 3° de la directive du 25 novembre 2003 et par l’article 14 de la directive du 22 septembre 2003 «relative au droit au regroupement familial»[7]. On peut néanmoins se demander si cette privation du droit de travailler est bien conforme au droit à mener une vie familiale normale, pourvu d’une valeur constitutionnelle. C’est précisément en condamnant un décret de 1977 qui privait les membres de famille du droit de travailler que le Conseil d’État, par un arrêt célèbre du 8 décembre 1978, avait reconnu à toute personne, quelle que soit sa nationalité, le droit à mener une vie familiale normale. Enfin, l’article 22 du projet de loi modifie l’article L 314-7 du CESEDA ainsi: la carte de résident «longue durée - CE» accordée par la France est périmée lorsque son titulaire a acquis ce même statut dans un autre État membre ou lorsqu’il aura résidé en dehors du territoire national pendant une période de six ans consécutifs. Cette même carte est également périmée si l’étranger a résidé en dehors du territoire de l’Union pendant une période de plus de trois années consécutives. Concernant l’éloignement, le projet énonce que peut être remis aux autorités de l’État membre qui a délivré le statut de longue durée, l’étranger non communautaire, titulaire d’un titre de séjour de longue durée – CE en cours de validité délivré par un autre État membre et qui fait l’objet d’une décision d’éloignement. Aucune protection n’a été prévue contre une mesure d’éloignement des étrangers qui acquièrent le statut de longue durée – CE en France. L’article 12 de la directive du 25 novembre 2003 précise pourtant que «Les États membres ne peuvent prendre une décision d’éloignement à l’encontre d’un résident de longue durée que lorsqu’il représente une menace réelle et suffisamment grave pour l’ordre public ou la sécurité publique». Cette décision ne peut être en aucun cas justifiée par des motifs économiques ; dans toute éventuelle décision d’éloignement, il faut prendre en compte la durée de résidence sur le territoire, l’âge de la personne concernée, la gravité et la nature de l’infraction contre l’ordre public ou la sécurité publique. Ce sont donc des critères proches de ceux dégagés par la jurisprudence et dont le législateur français ne saurait faire abstraction. II – Pour le compte d’une «immigration choisie»: Dans le but de promouvoir une immigration choisie, le projet de loi comprend de nouveaux instruments juridiques. L’aspect «immigration choisie» comprend trois volets: 1° Des étrangers réduits à leur force de travail Depuis 1974, les frontières sont en principe fermées à toute immigration de main d’œuvre. La reprise d’une immigration légale de travail constitue donc une rupture avec la politique menée depuis trente ans. Le gouvernement a abandonné l’idée de fixer des quotas d’immigration, invoquant curieusement «l’inconstitutionnalité d’un tel dispositif». A la place, il devrait, si l’on s’en tient à l’exposé des motifs, présenter chaque année au Parlement «des objectifs quantitatifs pluriannuels» dans son rapport sur les orientations de la politique d’immigration. Il va sans dire qu’une telle logique conduirait à occulter les raisons fondamentales attachées à la personne humaine qui devraient guider la délivrance de titre de séjour en leur substituant des considérations comptables, d’une grande hypocrisie de surcroît. Quoi qu’il en soit, il reste qu’on peut s’interroger sur les outils permettant de définir de tels objectifs. Il est indiqué, toujours dans l’exposé des motifs, que le gouvernement prendra en compte la situation démographique de la France, ses perspectives de croissance, les besoins du marché de l’emploi et les capacités d’accueil de notre pays au regard des conditions du bon fonctionnement des services publics et des dispositifs sociaux… Au titre des remarques liminaires, le projet de loi consacre l’existence de «travailleurs jetables» pour lesquels la fin de l'emploi sonne en réalité la fin du droit de séjourner. Certes, le gouvernement a «relooké» les dispositions ayant trait à la reprise de l’immigration légale de travail de façon à ce que le caractère «jetable» de cette immigration soit moins visible. Il n’en demeure pas moins que la précarité du séjour des étrangers concernés constitue le trait dominant du dispositif. Il convient, toujours au titre de remarques d’ordre général, d’indiquer que le dispositif mis en place aura pour effet de produire de la clandestinité. Si la philosophie générale du projet est malheureusement aisément compréhensible (gradation de statuts et modulation de droits selon le statut considéré), le dispositif soulève de nombreuses interrogations appelées à être levées par de nouveaux décrets. Il faudra à cet égard conserver toute sa vigilance. En premier lieu, la réforme envisagée intègre dans le CESEDA des dispositions figurant jusqu'alors dans le seul Code du travail. A côté du fantaisiste titre «compétences et talents» (art. L 317-1 v. infra), elle rassemble les statuts éclatés sous un seul et même article (art. L 313-10). Toutefois, l’article L 313-10 presque entièrement réécrit devra se combiner avec le dispositif sur la main d’œuvre étrangère qui reste prévu par le Code du travail, ce qui n’est pas sans soulever certaines incertitudes. De plus, sa portée doit être appréciée à l’aune des réformes récentes («contrat nouvelles embauches», «contrat première embauche» [8]) ou en cours du Code du travail, porteuses de précarisation accrue du statut du salarié, même sous contrat à durée indéterminée. La nouvelle disposition distingue, au titre du travail, cinq situations renvoyant elles-mêmes a priori à cinq mentions à reporter sur la carte de séjour temporaire. La seule véritablement nouvelle (intitulée d’abord, «détaché interne», puis «salarié en mission») a finalement été écartée et ne figure plus dans le projet de loi. Les deux premières mentions – «salarié» et «travailleurs temporaires» sont présentées ensemble dans le projet. Pour autant, elles méritent d’être distinguées. Dans tous les cas, l’étranger qui sollicite la délivrance d’une CST doit être porteur d’un visa long séjour (v. L 313-2). Cela implique un examen du dossier par les consulats. L’étranger devra alors produire un contrat de travail visé par l’administration compétente. De fait pourraient bénéficier d’un accès privilégié à l’emploi les ressortissants des États entrés dans l’Union européenne en 2004, ne serait-ce parce qu’ils ne sont pas soumis à visa. A – la carte de séjour temporaire mention «salarié» Selon le projet, «La carte de séjour temporaire autorisant l’exercice d’une activité professionnelle est délivrée: 1° A l’étranger titulaire d’un contrat de travail visé conformément à l’article L 341-2 du Code du travail, pour une durée de validité d’un an renouvelable». Cette carte ne constitue en aucune façon une nouveauté. Elle est toujours délivrée pour un an, et elle est a priori dans son principe renouvelable. Dans le document de travail du 18 décembre 2005, il était prévu d’accroître la durée de validité de la CST et de la porter à 18 mois dès sa première délivrance. Cet allongement envisagée de la durée de validité aurait pu s’expliquer par les pratiques administratives et la lenteur de l'instruction voulant que lorsque la CST est délivrée, il ne lui reste plus que six mois de validité. Reste qu’une telle durée – 18 mois – interrogeait directement la réglementation sur les CDD (durée maximale: 18 mois sauf exception). Actuellement, il faut en principe pouvoir justifier d’un contrat de travail d’une durée d’au moins un an (ou promesse d’embauche) pour faire la demande. Le gouvernement a longuement hésité sur la formule à mettre en place. Le projet, présenté le 9 février 2006 devant le comité interministériel de contrôle de l’immigration, semblait choisir la voie du statu quo sur ce point: soit l’étranger est à même de se prévaloir d’un CDD d’une durée au moins équivalente à un an, soit d’un CDI. En pratique, les CDD d’un an sont rares (du moins dans le secteur privé). Les employeurs pourraient avoir largement recours, quand ils le peuvent, aux nouveaux contrats (CNE et CPE), permettant d’écarter toutes les dispositions protectrices sur le licenciement pendant un délai de deux ans. Dans le projet de loi, pour obtenir la carte mention «salarié», il faudra produire un contrat à durée indéterminée (du moins si l’emploi est répertorié sur la liste établie par l’autorité administrative. v. infra). En principe, la mention «salarié» donne le droit d’exercer n’importe quelle profession sur le territoire métropolitain, même si des limitations géographiques et professionnelles peuvent être apportées au dos de la carte. La délivrance de ce titre reste dans son principe subordonnée à l’article R 341-4 du Code du travail prévoyant la possibilité d’opposer la situation de l’emploi à toute demande d’autorisation de travail. Toutefois, cette condition sera écartée en fonction des besoins de main d’œuvre. Selon l’article L 313-10, «pour l’exercice d’une activité professionnelle salariée dans un métier et une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement et figurant sur une liste établie par l’autorité administrative, cette carte est délivrée sans que lui soit opposable, en application de l’article L 341-2 du Code du travail, la situation de l’emploi». Partant de là deux situations: En tout état de cause, et quel que soit le motif ayant justifié la délivrance du titre, l’autorisation de travail accordée ne peut conférer de droits qu’en France métropolitaine… Plusieurs remarques s’imposent: Par ailleurs, les deux hypothèses évoquées ci-dessus renvoient elles mêmes à deux statuts différents: |
